В Правовое управление Государственной Думы Российской Федерации по итогам обсуждения в профильном комитете по бюджету и налогам поступил законопроект № 389032-5 «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Данный законопроект принят в первом чтении 18 июня 2010 года, однако к моменту его вынесения для публичных консультаций Министерством экономического развития Российской Федерации претерпел значительные изменения в ходе разного рода согласительных процедур. Кроме того, непрерывно осуществлялась работа с предложениями и поправками, поступившими, в том числе, в ходе указанных публичных консультаций. В результате, ко второму чтению подготовлен текст законопроекта, несколько отличающийся как от принятого Государственной Думой в первом чтении, так и от размещенного на сайте Минэкономразвития России для публичных консультаций в сентябре текущего года.
Невозможно переоценить значение будущего закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», поскольку по большому кругу вопросов Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС), а также иные нормы международных договоров, отсылают к национальному законодательству государств-участников Таможенного союза. От особенностей таможенного регулирования на национальном уровне зависят сроки и порядок осуществления тех или иных процедур, «удобство» их осуществления как для участников ВЭД, так и для таможенных органов. В связи с этим именно нормам, регулирующим те или иные процедуры, и было посвящено основное внимание экспертов и заинтересованных лиц в ходе обсуждения законопроекта и предложения поправок. Однако, как представляется, кроме конкретных процедур, есть вопрос, который заслуживает, как минимум, не меньшего внимания. Речь идет об определении терминов, а конкретно – терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров».
Нет особой необходимости объяснять, насколько важным в таможенном деле является точное и без логических противоречий определение терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров». От этого зависит установление наличия или отсутствия определенных юридических фактов, круг субъектов, участвующих в процессе, объем их прав и обязанностей, наконец, их ответственность, включая административную и уголовную.
Что же мы имеем по данному вопросу?
Прежде всего, нужно учитывать, что уже действует Таможенный кодекс Таможенного союза, в котором дается определение терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров» применительно к таможенной территории ТС. Представляется логичным при определении терминов «ввоз товаров на территорию Российской Федерации» и «вывоз товаров с территории Российской Федерации» максимально придерживаться определений, содержащихся в ТК ТС. Ведь, при перемещении товаров через внешнюю границу Таможенного Союза, являющуюся одновременно границей Российской Федерации, это один и тот же процесс, а при перемещении товаров через внутренние границы – это точно такой же процесс.
В пункте первом статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза содержатся следующие определения:
3) ввоз товаров на таможенную территорию Таможенного союза – совершение действий, связанных с пересечением таможенной границы, в результате которых товары прибыли на таможенную территорию Таможенного союза любым способом, включая пересылку в международных почтовых отправлениях, использование трубопроводного транспорта и линий электропередачи, до их выпуска таможенными органами;
4) вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза – совершение действий, направленных на вывоз товаров с таможенной территории Таможенного союза любым способом, включая пересылку в международных почтовых отправлениях, использование трубопроводного транспорта и линий электропередачи, до фактического пересечения таможенной границы;
Несомненным достоинством данных определений является то, что ввоз и вывоз рассматриваются как действия, а не как события (например – фактическое пересечение товаром границы). Событие (пересечение) может быть не только результатом действий субъектов отношений, регулируемых нормами права, но и результатом природных явлений (например – бревно по реке приплыло, птица прилетела, краб приполз по дну моря и т.д.). А также, что именно в результате осуществления этих действий (по ввозу или вывозу) товары пересекают границу.
Однако, определение термина «ввоз» все же содержит логические противоречия. Так, под ввозом понимается совершение действий, «связанных с пересечением таможенной границы». Из контекста видно, что речь идет о пересечении границы не только товаром, но и неким субъектом, эти товары ввозящим. Каким образом можно ввезти товары путем пересылки их в международных почтовых отправлениях, и одновременно самостоятельно пересекая границу, не понятно. Наверное, сдать товар на почту, тут же устроиться туда на работу, и повезти товар самостоятельно.
Тем более не понятно, какие, связанные с пересечением границы действия, должен совершить субъект, ввозящий товары с использованием трубопроводного транспорта и линий электропередачи. Может быть, когда укладывает через границу трубы или тянет линии электропередач? Или речь о действиях менеджера компании, который летит через границу в командировку, чтоб подписать контракт на поставку нефти, газа или электроэнергии?
Почему возникло это противоречие можно предположить. Это стремление оставить за пределами круга субъектов, ввозящих товары, тех лиц, которые границу не пересекают, находятся за границей и, якобы, находятся вне пределов юрисдикции Российской Федерации. Например, - отправитель товаров. Кроме того, ощущается сильное влияние, скажем так, правоохранительной составляющей в регулировании данного вопроса, характерной еще со времен Советского Союза. Для привлечения к ответственности за незаконный ввоз товара всегда предпочтительнее иметь конкретного субъекта прямо при пересечении им границы. Как правило, это перевозчик или физическое лицо, пересекающее границу. То обстоятельство, что ввоз товара это не какое-то событие, происходящее на линии границы, а некий процесс, начинающийся далеко за пределами таможенной территории страны, и во многих случаях заканчивающийся после пересечения товаром границы далеко в глубине таможенной территории (речь о торговом обороте), с трудом укладывается в такую правоохранительную логику. Как результат – невозможность привлечь к ответственности по российскому законодательству иностранного субъекта, например, присылающего в Россию в почтовых отправлениях наркотики. Как результат – невозможность привлечь к ответственности за незаконный ввоз товаров и российское лицо-получателя товаров, поскольку оно также границу не пересекает.
Здесь можно обратить внимание на еще одно логическое противоречие определения ввоза, содержащееся в п.п.3 п.1 ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза. Если ввоз - это только те действия, в результате которых товары прибывают на таможенную территорию ТС, значит, эти действия могут быть совершены только до прибытия товаров, но никак не после. Результатом никаких последующих действий уже не может быть прибытие на таможенную территорию товара. Товар уже прибыл. Все последующие действия совершаются уже в отношении прибывшего товара. О каких тогда действиях «вплоть до выпуска товара» идет речь в определении, не понятно. Как бы то ни было, субъектом остается только перевозчик. Который, очень часто, может быть не в курсе, что на самом деле везет, или доказать это сложно.
Как мы видим, содержащиеся в Таможенном кодексе Таможенного союза определения терминов не совершенны, но они есть и должны применяться, в том числе и на территории Российской Федерации.
Если обратиться к тексту законопроекта «О таможенном регулировании в Российской Федерации», подготовленного ко второму чтению в Государственной Думе Российской Федерации (подпункты первый и третий пункта первого статьи 5 законопроекта), то можно увидеть, что определения терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров» существенно отличаются от соответствующих определений, содержащихся в Таможенном кодексе Таможенного союза. При этом в пункте 2 этой же статьи присутствует замечательная норма: «термины в области таможенного регулирования и таможенного дела используются в настоящем Федеральном законе в значениях, определенных в Таможенном кодексе Таможенного союза и иных актах законодательства Таможенного союза».
Однако предположим, что если определение терминов в российском национальном законе, по крайней мере, не будет явным образом противоречить определениям терминов в Таможенном кодексе Таможенного союза, то это не так страшно, что они отличаются. Предположим, что определения в российском национальном законе могут быть полнее, точнее, одним словом – лучше. Но прежде чем рассмотреть предложенные в законопроекте «О таможенном регулировании в Российской Федерации» определения терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров» на предмет того, насколько они хороши, есть необходимость ознакомиться с историей вопроса.
Начнем с Таможенного кодекса СССР (утвержден Верховным Советом СССР 26 марта 1991 года, № 2052-1). Именно с данного закона начинается существенное развитие таможенного законодательства в направлении учета тенденций внешнеторгового оборота, регулирования рыночных отношений.
В статье 13 (Термины, используемые в настоящем Кодексе) ТК СССР мы видим следующие определения терминов:
1) под «ввозом в СССР и вывозом из СССР» - фактическое перемещение через государственную границу СССР товаров и иных предметов;
3) под «перемещением через таможенную границу СССР» - ввоз на таможенную территорию СССР, вывоз с этой территории или транзит через территорию СССР товаров и иных предметов любым способом, включая использование трубопроводного транспорта и линий электропередачи;
Таким образом, не смотря на очевидное стремление законодателя (пункт 1 статьи 13) ориентироваться на фактическое перемещение товаров через границу, из определений видно, что речь идет о неких действиях неких субъектов, а не, скажем, о фактическом пересечении предметом какой-то линии. Использование трубопроводного транспорта и линий электропередачи - это также действия субъектов. При этом не говорится, что лицо, перемещающие товары через границу, должно обязательно само следовать через эту границу. Более того, в Таможенном кодексе СССР присутствует и термин «лицо, перемещающее товары через границу»:
Статья 56. Обязанности декларанта
Декларирование транспортных средств, товаров, а также предметов международных, иностранных организаций и представительств производится предприятиями и организациями либо международными, иностранными организациями и представительствами, перемещающими через таможенную границу СССР такие товары и предметы, или на основании договора другими предприятиями и организациями, допущенными таможней к декларированию.
Совершенно очевидно из данной формулировки, что под лицами, перемещающими товары через границу (следовательно – ввозящими и вывозящими товары, см. пункт 3 статьи 13), понимаются вовсе не перевозчики, фактически пересекающие границу. Во всяком случае, далеко не только перевозчики. Это предприятия и организации, участвующие в процессе перемещения товаров.
Давайте посмотрим теперь Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 года (N 5221-1):
Статья 18. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе.
5) перемещение через таможенную границу Российской Федерации - совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории товаров или транспортных средств любым способом, включая пересылку в международных почтовых отправлениях, использование трубопроводного транспорта и линий электропередач. К указанным действиям относятся:
- при ввозе товаров или транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации и при ввозе с территории свободных таможенных зон и со свободных складов на остальную часть таможенной территории Российской Федерации - фактическое пересечение таможенной границы Российской Федерации;
- при вывозе товаров или транспортных средств с таможенной территории Российской Федерации и при ввозе товаров или транспортных средств с остальной части таможенной территории Российской Федерации на территорию свободных таможенных зон и на свободные склады - подача таможенной декларации или иное действие, непосредственно направленное на реализацию намерения соответственно вывезти либо ввезти товары или транспортные средства;
Как видно, с одной стороны, при определении понятия «перемещения товаров через границу» используется очень широкая формулировка, а с другой стороны, при определении понятия «ввоз товаров» вся эта широкая формулировка сводится на нет, поскольку к действиям по перемещению относится лишь фактическое пересечение границы. При буквальном толковании – фактическое пересечение неким субъектом с товаром. Например, физическим лицом с мешком на спине. Или предприятием-перевозчиком, в лице водителя автомашины с грузом. Никакие пересылки в международных почтовых отправлениях, никакое использование трубопроводного транспорта или линий электропередач при таком определении понятия ввоза уже невозможно отнести к действиям по ввозу, поскольку ввоз – это пересечение границы. Субъектом.
Как результат - правоохранительные органы торжествуют. Для них все понятно и просто: кто шел, ехал, плыл или летел через границу, тот и субъект ответственности. Поскольку он фактически пересекает границу, следовательно, он ввозит товары. Начинаются тяжелые времена для перевозчиков, которые при таком подходе оказываются не только «крайними», но и единственными субъектами, коих можно привлечь к ответственности за незаконный ввоз товаров. Не смотря даже на присутствие в той же статье 18 ТК РФ пункта 9, в котором раскрывается понятие лица, перемещающего товары через границу:
9) лица, перемещающие товары, - лица, являющиеся собственниками товаров, их покупателями, владельцами либо выступающие в ином качестве, достаточном в соответствии с законодательством Российской Федерации для совершения с товарами действий, предусмотренных настоящим Кодексом, от собственного имени.
Определение очень широкое, но при такой формулировке понятия «ввоз товара», которая содержится в абзаце втором пункта 5 статьи 18, отнести к лицам, ввозящим товары иностранных отправителей или российских получателей товаров не возможно.
Правоохранительные органы, кстати, торжествуют не во всех случаях. Из-за границы в Россию в почтовых отправлениях присылают наркотики. Результат этих действий – нанесение ущерба российским гражданам. Но иностранного субъекта привлечь к ответственности на законных основаниях мы не можем. Он границу не пересекает. Далее. Мы говорим про девяностые годы и начало двухтысячных. Бурное развитие внешнеэкономической деятельности. Не всегда в рамках закона. Ввоз товаров с предоставлением документов, содержащих недостоверные сведения, - не такое редкое явление. Если это схема, - то организаторы и получатели дохода – как правило, российские лица (организации), которые сами товар (в смысле абзаца второго пункта 5 статьи 18 ТК РФ) не ввозят. Ввозит перевозчик. Иногда и со знанием дела, иногда и нет. Во всяком случае доказать умысел непросто. Но не о перевозчике речь, в любом случае, он тут не главный. А главных-то и не привлечь! Но об этом говорилось ранее.
Давайте теперь посмотрим, какие определения содержатся в статье 11 действующего пока Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 года (№ 61-ФЗ). Там мы видим следующие значения терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров»:
1.В настоящем Кодексе основные понятия используются в следующих значениях:
7) перемещение через таможенную границу товаров и (или) транспортных средств - совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории товаров и (или) транспортных средств любым способом;
8) ввоз товаров и (или) транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации - фактическое пересечение товарами и (или) транспортными средствами таможенной границы и все последующие предусмотренные настоящим Кодексом действия с товарами и (или) транспортными средствами до их выпуска таможенными органами;
9) вывоз товаров и (или) транспортных средств с таможенной территории Российской Федерации - подача таможенной декларации или совершение указанных в абзаце втором настоящего подпункта действий, непосредственно направленных на вывоз товаров и (или) транспортных средств, а также все последующие предусмотренные настоящим Кодексом действия с товарами и (или) транспортными средствами до фактического пересечения ими таможенной границы.
К действиям, непосредственно направленным на вывоз товаров и (или) транспортных средств с таможенной территории Российской Федерации, относятся вход (въезд) физического лица, выезжающего из Российской Федерации, в зону таможенного контроля, въезд автотранспортного средства в пункт пропуска через Государственную границу Российской Федерации в целях убытия его с таможенной территории Российской Федерации, сдача транспортным организациям товаров либо организациям почтовой связи международных почтовых отправлений для отправки за пределы таможенной территории Российской Федерации, действия лица, непосредственно направленные на фактическое пересечение таможенной границы товарами и (или) транспортными средствами вне установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации мест.
Как мы видим, определение понятия «перемещение товаров через границу» осталось практически неизменным. Однако, при определении понятия «ввоз товаров» фактическое пересечение таможенной границы неким субъектом с товаром (ТК РФ от 1993 года) превратилось в фактическое пересечение товарами и (или) транспортными средствами таможенной границы и все последующие предусмотренные настоящим Кодексом действия с товарами и (или) транспортными средствами до их выпуска таможенными органами.
Из данного определения вообще не понятно, в результате чьих и каких именно действий товар фактически пересекает границу. Исходя из данного определения какие-либо действия каких-либо субъектов за границей, в результате которых товар ввозится, не имеют юридического значения. Процесс ввоза товара начинается непосредственно с точки пересечения товаром таможенной границы (как будто здесь он с неба к нам падает, или материализуется чудесным образом из ниоткуда). Кроме того, в данном случае ввоз – это уже точно не действия какого-то субъекта, а некое событие, происходящее с предметом. Раз мы не говорим о том, в результате чьих и каких действий предмет фактически пересекает границу, то мы получаем ситуацию, о которой говорилось в начале данной статьи – ввезенным товаром у нас будет приплывшее по реке бревно или прилетевшая птица.
Безусловно, можно использовать норму подпункта 7 пункта 1 статьи 11, где говорится о том, что перемещение товара – это совершение действий по ввозу или вывозу. Можно также учесть и определение незаконного перемещения товаров в подпункте 10 пункта 1 статьи 11:
10) незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу - совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории товаров и (или) транспортных средств с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом.
То есть утверждать, что под ввозом понимается не просто событие пересечения товаром границы, а все-таки действия лиц. Но как тогда вам нравится формулировка: «совершение действий по фактическому пересечению товарами границы»? Такая формулировка следует из применения в совокупности подпункта 7 и подпункта 8 пункта 1 статьи 11 действующего Таможенного кодекса Российской Федерации.
Несомненным достоинством определения понятия «ввоз товаров и транспортных средств» в действующем Таможенном кодексе Российской Федерации является отнесение к ввозу «всех последующих предусмотренных настоящим Кодексом действий с товарами и (или) транспортными средствами до их выпуска таможенными органами». Данная формулировка позволяет утверждать, что перемещение через границу товаров, в частности ввоз, это не одномоментное событие непосредственно на границе, а процесс, продолжающийся до выпуска товаров, в том числе во «внутренней таможне». Эта формулировка позволяет относить к лицам, перемещающим (ввозящим) товары более широкий круг субъектов, а не только перевозчика, в том числе и для решения вопросов ответственности за нарушения закона при ввозе.
Теперь, наконец, давайте посмотрим, что по интересующему нас вопросу предлагается в законопроекте «О таможенном регулировании в Российской Федерации». В тексте законопроекта, вынесенного Минэкономразвития России в сентябре текущего года для публичных консультаций каких-либо изменений редакции положений статьи 5 законопроекта в части определений терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров» по сравнению с редакцией, принятой Государственной Думой Российской Федерации 18 июня 2010 года, не произошло:
Статья 5. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе.
1. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе, имеют следующее значение:
1) ввоз товаров в Российскую Федерацию - перемещение любых товаров на территорию Российской Федерации любым способом.
3) вывоз товаров из Российской Федерации – перемещение товаров из Российской Федерации любым способом, а также совершение действий, направленных на осуществление вывоза товаров из Российской Федерации.
Возможно, не самые полные определения, но вполне приемлемые. Которые можно было бы применять, с учетом их широты, для разных конкретных ситуаций. И с определениями терминов «ввоз товаров» и «вывоз товаров» в Таможенном кодексе Таможенного союза согласуются. Однако в редакции законопроекта, вынесенной для второго чтения в Государственной Думе Российской Федерации, в результате внесенных поправок, формулировки статьи 5 изменились:
1. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе, имеют следующее значение:
1) ввоз товаров в Российскую Федерацию – фактическое пересечение товарами границы Российской Федерации и(или) периметра территории искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации, в результате которого товары прибыли из других государств–членов Таможенного союза или из государств, не являющихся членами Таможенного союза, на территорию Российской Федерации и (или) на территории искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации, и все последующие действия с указанными товарами до их выпуска российскими таможенными органами, когда такой выпуск предусмотрен таможенным законодательством Таможенного союза и (или) настоящим Федеральным законом;
3) вывоз товаров из Российской Федерации – фактическое перемещение любым способом товаров за пределы территории Российской Федерации и за пределы территорий искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации, в другие государства–члены таможенного союза или на территории, не входящие в единую таможенную территорию таможенного союза, а также совершение любыми лицами любых действий, направленных на такое фактическое перемещение товаров до фактического пересечения товарами Государственной границы Российской Федерации или периметра территории искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как мы видим, в части определения ввоза предлагается опять приблизиться к формулировке, содержащейся в действующем Таможенном кодексе Российской Федерации - фактическое пересечение товарами границы и все последующие действия с товарами до их выпуска таможенными органами.
О недостатках данного определения сказано выше. Эти недостатки усугубляются еще и тем обстоятельством, что в отличие от действующего сейчас Таможенного кодекса Российской Федерации, как и действовавших ранее (о чем сказано выше), в законопроекте «О таможенном регулировании в Российской Федерации» отсутствуют определение понятия «перемещение товаров через границу» и понятия «лицо, перемещающее товары».
Если раньше, используя толкование в совокупности нескольких норм, мы могли попытаться снивелировать ущербность формулировки относительно ввоза товара, - сказать: да, это пересечение предметом границы, но в результате действий субъектов по перемещению, и вот эти субъекты, - лица, перемещающие товары, то теперь и зацепиться будет не за что. Разве только за формулировки статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза, где под ввозом и вывозом понимаются все-таки действия субъектов, а не пересечение границы приплывшим по реке бревном. Однако какой смысл написать неудачную формулировку в своем национальном законе, чтоб потом, для применения ее на практике, обращаться к нормам международных договоров? Где тут логика?
К сожалению, автору не известна аргументация, которая использовалась при внесении в данной части в законопроект поправок после первого чтения. Нет у автора также иллюзий относительно того, что ситуация может быть исправлена до 22 октября текущего года, когда запланировано рассмотрение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации во втором чтении. Скорее всего, законопроект будет принят в данной части в предложенной редакции. Третье чтение – техническое, изменения существа норм не возможны. Так что будем работать с тем, что будет. Вместе с тем, есть же пример внесения поправок в еще не вступивший в силу Таможенный кодекс Таможенного союза. Значит, все возможно.
Если интересно мое мнение – нужно оставить все в той редакции, которая была после первого чтения. Давайте спокойно изучим вопрос определения терминов ввоза и вывоза товаров, как в Таможенном кодексе Таможенного союза, так и в национальных законодательствах государств-участников Таможенного союза. Давайте рассмотрим их исходя из возможного круга субъектов, участвующих в перемещении товаров, объема их прав, обязанностей и ответственности. И выработаем максимально соответствующие общественным отношениям и максимально схожие определения терминов. Слишком это ключевые понятия в таможенном деле – ввоз и вывоз товаров.