Антимонопольная сфера – первое направление в Евразийском экономическом союзе, где создано наднациональное управление. И уже на начальном этапе провозглашалась необходимость применять к хозяйствующим субъектам меры предупредительного характера, смещать акценты с наказания за нарушение на профилактику и предупреждение. Как идет эта работа и какие инструменты «мягкого права» планируется внедрить в ближайшее время, рассказывает член Коллегии (министр) по конкуренции и антимонопольному регулированию Евразийской экономической комиссии Марат Апсеметович Кусаинов.
– Марат Апсеметович, на VII Петербургском международном юридическом форуме и на «Евразийской неделе» в Астане Вы назвали одной из целей ЕЭК внедрение механизма добровольного прекращения нарушений без наложения штрафа. Как он будет работать и когда его предполагается ввести?
М. А. Кусаинов: Мы планируем разработать соответствующие поправки в Договор о ЕАЭС и поддоговорные акты. Эти изменения позволят использовать инструмент так называемого мягкого права – пресечение нарушений общих правил конкуренции без осуществления карательной функции, то есть без наказания для должностных и юридических лиц, которые ограничили конкуренцию на трансграничных рынках.
Уже в этом году на рассмотрение Коллегии ЕЭК вынесем поправки в порядок проведения расследований. Суть новеллы в том, что будут проводиться особые консультации, чтобы достичь соглашения всех лиц, заинтересованных в устранении ограничения конкуренции на трансграничных рынках. По итогам консультаций нарушитель сможет добровольно принять и впоследствии выполнить обязательства по устранению нарушения общих правил конкуренции. Эти обязательства подлежат утверждению Коллегией, и, если они будут выполнены, Комиссия не применит штраф к такому участнику рынка.
– Для каких именно типов нарушений может быть задействован такой мягкий вариант? И для каких он невозможен?
М. А. Кусаинов: Мы долго дискутировали, но согласились с тем, что этот порядок не должен действовать в отношении картелей. Напомню: в законодательстве некоторых стран Союза за картельные соглашения предусмотрена уголовная ответственность. Было бы странно на трансграничном рынке отпускать без наказания за сговор.
Кроме того, мы сомневались, насколько применим механизм консультаций и добровольных обязательств по устранению нарушения и его последствий к недобросовестной конкуренции. В части стран ЕАЭС такой порядок добровольного прекращения нарушений без наложения штрафа действует в отношении отдельных составов недобросовестной конкуренции.
В итоге сейчас на обсуждение пяти участников Союза выносится вариант, при котором «мягкое право» не применяется к недобросовестной конкуренции. Но стороны вполне обоснованно могут поправить наш проект.
– Представители ЕЭК сообщали, что планируется расширить инструментарий Комиссии в части антимонопольного регулирования, доработав положения Договора о ЕАЭС о возможности применять меры превентивного характера. О каких конкретно профилактических мерах идет речь?
М. А. Кусаинов: В следующем году предполагается внести в Договор о ЕАЭС изменения, благодаря которым Комиссия сможет выдавать предупреждения хозяйствующим субъектам, в чьих действиях она усматривает ограничение конкуренции на трансграничных рынках, признаки нарушения запретов, установленных в статье 76 Договора. В предупреждении будет содержаться детальный перечень мер, которые должен принять хозсубъект, чтобы устранить предполагаемое нарушение и его последствия.
Такого рода механизм предупреждения существует во всех пяти странах Союза, мы не изобретаем ничего нового, просто на наднациональном уровне воспроизводим эту разумную практику.
В странах ЕАЭС хозсубъекты исполняют до 75% предупреждений. Они понимают, что это наиболее простой способ исполнения требований антимонопольного органа, что он позволяет избежать рассмотрения дела о нарушении, в результате которого могут быть применены штрафные санкции.
– Как эти изменения будут соотноситься с нормами о предупреждении нарушений, закрепленными в Модельном законе «О конкуренции»?
М. А. Кусаинов: Мы ориентируемся на лучшую практику, отраженную в Модельном законе. Поэтому поправки, касающиеся механизма предупреждения, будут дублировать Модельный закон, который опередил Договор в этой части.
– Когда эти изменения будут приняты?
М. А. Кусаинов: В августе 2017 года все антимонопольные органы ЕАЭС на форуме «Евразийская неделя» в Астане поддержали идею внедрения «мягкого права» в практику работы ЕЭК. Теперь слово за нами. Мы должны детально и обоснованно закрепить предупреждение в качестве института антимонопольного реагирования в нормативных актах Союза и, главное, в Договоре о ЕАЭС.
К середине 2018 года планируем согласовать поправки с государствами – членами Союза и начать внутригосударственное согласование. На это надо немало времени. Многое зависит от наших партнеров – антимонопольных органов пяти стран, от того, потребуют ли они уточнять отдельные положения исходного текста, разработанного Комиссией.
– Как идет имплементация закрепленных в Модельном законе институтов предостережения о недопустимости нарушения, уведомления о наличии признаков нарушения законодательства и предупреждения о прекращении действий или бездействия с признаками нарушения?
М. А. Кусаинов: В той или иной форме превентивное профилактическое реагирование используют антимонопольные органы всех стран ЕАЭС. Терминологически в национальном законодательстве этот механизм может обозначаться по-разному. Это может называться уведомлением о наличии признаков нарушения или предупреждением либо предостережением, как в России. Но по сути способ выразить обеспокоенность антимонопольного органа состоянием конкуренции на конкретном рынке, действиями отдельных его участников. Такой инструмент позволяет Комиссии указать на потенциального нарушителя и предписать ему воздержаться от тех или иных действий или принять определенные меры, чтобы восстановить конкуренцию.
– Можно ли в принципе выработать общие правила для участников рынка на наднациональном уровне по аналогии с национальными кодексами добросовестных практик?
М. А. Кусаинов: На национальном уровне такие механизмы работают вполне успешно, но сделать эту практику наднациональной проблематично.
Во-первых, те или иные отрасли регулируются в странах Союза по-разному, и я бы не стал утверждать, что одни и те же практики можно рекомендовать для всех государств.
Во-вторых, Договор не предусматривает полномочия Комиссии по выпуску таких документов, а формировать серое законодательство с непонятным статусом мы, вполне очевидно, не станем. Сначала необходимо закрепить в Договоре принципиальную возможность издания Комиссией разъяснений в части применения запретов на антиконкурентную деятельность, выпуска актов, которые создавали бы так называемую безопасную гавань для участников рынка в том или ином секторе экономики по примеру того, как это делает Евросоюз. И только после этого мы сможем обсуждать, реализуема ли на наднациональном уровне идея кодексов, которые рекомендуют определенные типы поведения участников рынка с целью развития конкуренции и пресечения антиконкурентных действий.
С нашей точки зрения, то видение развития конкуренции, которое представляет ЕЭК в ежегодном докладе либо в анонсированном исследовании рынка и с результатами которого знакомится общественность, намного ценнее, чем общие правила. Ситуация на рынках очень подвижна, изменчива, и такие правила, особенно в условиях цифровой экономики, могут быстро потерять значение.
– Как ЕЭК учитывает опыт ЕС в сфере «мягкого права», в частности выпуск гайдлайнов?
М. А. Кусаинов: Как идею мы разделяем мягкое регулирование, которое практикуется в Евросоюзе. Конкуренция – очень динамичный процесс, который постоянно видоизменяется, принимает различные формы в разных секторах экономики и на разных рынках, а потому нельзя иметь раз и навсегда закрепленный в законодательстве инструментарий и ограничиваться только им.
То, как мы стараемся реализовать «мягкое право» Евросоюза на уровне ЕАЭС, – это скорее расширение круга инструментов антимонопольного реагирования, когда инструмент подбирается исходя из конкретной ситуации, ведь используемые методы воздействия должны учитывать специфику рынка.
Однако по сути гайдлайны Евросоюза – это всего-навсего уведомление, акт, который не имеет официальной силы, а носит рекомендательный характер. Позиция Комиссии иная: наши инструменты и законодательство должны утверждаться Советом ЕЭК, Евразийским межправительственным советом, а в идеале и Высшим евразийским экономическим советом и быть общеобязательными.
– Расскажите, пожалуйста, как строится взаимодействие ЕЭК и антимонопольных органов стран Союза?
М. А. Кусаинов: Ни один акт Комиссии по линии конкуренции и антимонопольного регулирования не может появиться без предварительного согласования с антимонопольными органами и без формальной процедуры с их участием в подготовке заключений стран к рассмотрению вопроса на Коллегии.
ЕЭК не может рассмотреть заявление о нарушении общих правил конкуренции без привлечения представителей антимонопольных органов, не может провести без них расследование. Точно такая же ситуация с рассмотрением дел: решения вырабатываются вместе с антимонопольными органами стран ЕАЭС.
Мы взаимодействуем постоянно и ежедневно.