Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана уже стал объективной реальностью и уже не первый год доказывает свою эффективность. Но увеличивающиеся товаропотоки и усложнение цепи поставок однозначно показывают нам, что нельзя останавливаться на достигнутом в процессе совершенствования таможенного администрирования. И здесь мы не можем обойтись без международного опыта и сотрудничества с международными организациями, где, безусловно, ведущей является Всемирная таможенная организация. Ее содействие важно, как в процессе разработки правовых актов, так и в оценке того прогресса, который достигают страны в таможенной сфере.
Интерес для нас представляет и рейтинг Всемирного Банка Doing business, который, быть может, и не абсолютно объективен, но все-таки показателен. К сожалению, в 2012 г. в данном рейтинге по показателю «международная торговля» государствам Таможенного союза похвастаться нечем – все три страны занимают места в конце списка: 151-е (Беларусь), 162-е (Россия) и 182-е (Казахстан).
В целом, говоря о совершенствовании таможенного администрирования, необходимо отметить, что это только один из элементов в гармонизации международной торговли, и совместно с ним должны развиваться и другие сферы для упрощения всей цепи поставок. Ведь и Европейская экономическая комиссия ООН говорит, что сокращение срока совершения экспортно-импортных операций на один день приводит к росту международной торговли на 4%, а увеличение срока таких операций на один день приводит к снижению объема международной торговли на 1% и до 7% для сельхозтоваров. Таким образом, речь идет обо всех аспектах таких экспортно-импортных операций, а не только об их таможенной составляющей.
Возникает вопрос, каким образом это можно сделать? И здесь опять же международный опыт показывает, что необходимо внедрять систему «одного окна». Администрации всех передовых стран – Сингапура, Швеции и др. – успешно внедрили принцип «одного окна», суть которого в том, что данные предоставляются единожды и становятся доступны для всех госорганов, а участник ВЭД получает единый ответ в электронном виде на все свои вопросы – можно ли ввезти товары, нужна ли лицензия или специальное разрешение, какие претензии у таможни и т.д. Таким образом, надо ставить вопрос несколько шире и создавать систему правового регулирования, информационных технологий и технических ресурсов государственных уполномоченных органов для осуществления однократного представления документов.
В настоящее время в государствах – членах Таможенного союза и Единого экономического пространства проводится работа по созданию национальных «Единых окон» с учетом опыта Всемирной таможенной организации и рекомендаций Европейской экономической комиссии ООН.
С этой целью ЕЭК был разработан проект Основных направлений развития «Единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности.
По мнению ЕЭК, оценка объема ресурсов государственных органов и учреждений, включая финансирование по линии государственного бюджета, разработка необходимых планов реализации и определение ответственных национальных государственных органов, которые потребуются для реализации национальных «Единых окон», обеспечение консолидации усилий и согласованности действий всех государственных органов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность, функция организаторов и координаторов работ - под силу только Правительствам государств – членов Таможенного союза и Единого экономического пространства.
Реализация Основных направлений будет способствовать установлению баланса между ускорением и упрощением таможенных формальностей как мерой содействия внешнеторговой деятельности и обеспечением надежности таможенного контроля, т.е. достижения компромисса между интересами бизнес - сообщества и государства.
Вместе с тем мы понимаем, что не все зависит от таможенных органов, поэтому ЕЭК планирует на встрече глав государств Таможенного союза, которая намечена на конец декабря, предложить проект Основных направлений для того, чтобы президенты дали поручения национальным правительствам разработать на ее основе свои системы, поскольку три страны ТС находятся на разных уровнях готовности к введению принципа «Единого окна». Тем не менее, все понимают, что это необходимо. Мы изучили опыт тех стран, которые внедрили систему «Единого окна»: для этого нужны единые основополагающие принципы, должна быть подготовлена законодательная основа для обмена электронными разрешительными документами, унифицированы форматы входной и выходной информации, в каждой стране должен быть определен головной орган, национальный координатор.
Не менее важна для ускорения товарооборота и работа по совершенствованию таможенного законодательства Таможенного союза.
В первую очередь речь идет о Таможенном кодексе Таможенного союза. Что планируется в дальнейшем? В действующем кодексе много бланкетных норм: из 339 существующих отсылочных норм 128 относятся не к таможенному, а иным отраслям права. Так, 8 норм в пяти статьях содержат отсылки к налоговому законодательству (порядок возврата излишне взысканных таможенных платежей), 23 – к валютному законодательству (курс валют, паспорт сделки и т.д.), 26 – к административному законодательству (например, наличие или отсутствие фактов привлечения к административной ответственности), 71 норма отсылает к гражданскому и иному законодательству (порядок регистрации юрлиц и др.). Надо быть реалистами – каким бы идеальным ни был Таможенный кодекс, но там, где таможня работает на стыке, то есть вынуждена применять или учитывать иные виды законодательства, отсылочные нормы в той или иной форме останутся. Конечно, мы будем стремиться к максимальной централизации, то есть переводу таможенного законодательства с национального уровня на наднациональный.
211 бланкетных норм относятся к таможенным правоотношениям, но и здесь некоторые вопросы мы не сможем урегулировать в рамках Кодекса, например, нормы, затрагивающие права и обязанности таможенных органов, поскольку таможенные службы подчиняются своим правительствам. С другой стороны, можно было бы включить в ТК ТС, например, порядок обжалования действия или бездействия должностных лиц, однако многое упирается в национальное законодательство. В настоящее время мы также проводим кодификацию международных соглашений по таможенным вопросам. Из существующих 33 соглашений 7 де-факто не применяются (они были подготовлены в 2008 г. и сейчас входят в коллизию с действующей нормативно-правовой базой), они будут признаны утратившими силу. Одно соглашение (Протокол об отдельных временных изъятиях из режима функционирования единой таможенной территории Таможенного союза) себя исчерпало, поскольку в нем каждая статья имела ограниченный срок действия. Оставшиеся 25 соглашений, одним из которых является ТК ТС, мы сейчас пытаемся свести в единый документ, и параллельно думаем над тем, каким образом заложить в этот единый кодифицированный акт все прогрессивные наработки, востребованные обществом, бизнесом и руководством государств.
Сегодня много говорится об отмене принципа резидентства, но надо понимать, что отменить принцип резидентства – это не значит просто отменить статью 368 ТК ТС. Для этого необходимо решить целый комплекс проблем, связанных с валютным, налоговым, банковским, финансовым и т.д. законодательством. Мы насчитали как минимум 12 проблемных вопросов, которые подлежат решению. В конце прошлого года ЕЭК подготовила аналитический документ по этому поводу, который был направлен в национальные правительства для сведения. Конечно, если главы государств ТС примут такое решение, принцип резидентства будет отменен. Вопрос в сроках и в готовности госорганов подготовить и принять необходимые изменения в иные виды законодательства, без чего отмена принципа резидентства, из каких бы благих намерений мы ни исходили, может привести к образованию очень больших брешей в правовом поле, на что ни одни здравомыслящий политик не пойдет.
В целом мы провели комплексный анализ таможенного законодательства на уровне Таможенного союза и сейчас концентрируем наши усилия на самых актуальных проблемных вопросах, выявленных в ходе такого анализа.
По нашему мнению, помимо реализации концепции и принципов «Единого окна» и совершенствования таможенного законодательства одним из ключевых направлений является совершенствование таможенных информационных технологий и информационного взаимодействия между таможенными органами и иными органами государственной власти и участниками внешнеэкономической деятельности.
Без информационных технологий уже невозможно даже представить деятельность таможенных органов. Информационные и таможенные технологии должны обеспечивать экономию ресурсов таможенных органов и предпринимателей. Необходимо таким образом пересмотреть таможенные технологии, чтобы в процессе таможенного контроля циркулировали в основном электронные документы, обеспечивалась их юридическая значимость, а бумаги возникали только в крайне редких случаях. Требуется не информационные технологии подчинять таможенным, а принципиально пересмотреть таможенные технологии в угоду информационным. Другими словами, необходимо совершить скачок, взглянуть на таможенное декларирование с новых позиций, иначе переход на новый уровень невозможен, поскольку существующая схема информационного взаимодействия участников ВЭД и контролирующих органов недостаточно эффективна.
В государствах – членах Таможенного союза полномасштабно применяется электронное декларирование, внедряются технологии предварительного информирования и удаленного выпуска товаров. Хотя законодательно в Таможенном кодексе Таможенного союза закреплено право использования электронных документов, а первичными при таможенном декларировании товаров остаются документы на бумажных носителях.
При этом необходимо пересмотреть основные подходы и принципы, заложенные в основу проведения таможенных операций на бумажных носителях. Законодательно закрепить принцип первичности электронных документов, широко использовать не понятие «проверки документов», а понятие «проверки сведений», поданных декларантом. Отказаться от предоставления разрешительных документов, подавать в таможню только набор информации в электронном виде. Внедрить технологию «автоматической регистрации и выпуска». Сделать процесс электронного декларирования максимально удобным и простым для участников внешнеэкономической деятельности.
Необходимо усовершенствовать существующую систему управления рисков. Дифференциация участников – это основное направление развития в управлении рисками в ближайшие годы. Дифференциация участников ВЭД позволит отделить добропорядочных участников от потенциальных нарушителей, сократив контрольные операции в отношении первой категории лиц вплоть до заявительного принципа и при этом усиливая до необходимой степени контроль в отношении второй группы. Причем необходимо отметить, что так называемый системный подход к категорированию участников ВЭД при осуществлении таможенного контроля в настоящее время активно развивается во всем мире. Его внедрение признается одной из целей развития таможенных служб государств-членов Евросоюза, США, Японии и других стран.
Заметной тенденцией стало и заключение соглашений между странами о взаимном признании статуса уполномоченного экономического оператора. Значительное число таких соглашений заключено Европейским союзом со своими основными торговыми партнерами, также поступают и США, Япония, другие страны. И Таможенный союз со своей стороны планирует начать работу в данном направлении, в частности, проработать вопрос заключения такого соглашения с Европейским союзом, как своим наиболее значительным торговым партнером.
Необходимо внедрить понятие «таможенная репутация», связанное с таможенной, налоговой и правоохранительной историей, как самой компании, так и людей, работающих в ней, или имеющих к ней отношение. Одним из первоочередных шагов в этом является создание единой на территории Таможенного союза системы регистрации и идентификации лиц, интересы которых в отношении товаров, затрагиваются решениями, действиями (бездействием) таможенных органов непосредственно и индивидуально. Аналогичная система введена в действие в Евросоюзе и показала свою эффективность.
Немаловажно при этом комплексно оценивать риск по всей цепочке поставки товаров. Переориентация таможенного контроля на субъектный принцип работы путем накопления и анализа информационных ресурсов, расширения информационного взаимодействия с другими правоохранительными органами, анализа всей цепочки поставки товаров позволит уйти от экстенсивного пути развития таможенных органов.
Кроме того, необходимо создать наиболее благоприятные условия для пересечения границы. Внедрять принцип «двух служб на границе». Не только распространить процедуру предварительного информирования на железнодорожный, морской и авиатранспорт, но и создать условия, способствующие преимущественному использованию предварительного таможенного декларирования товаров вместо обязательного предварительного информирования.
И основной проблемой для дальнейшего развития в сфере таможенного регулирования является информационное взаимодействие. При этом необходимо выделять 3 уровня информационного взаимодействия:
1-й уровень – информационное взаимодействие между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами. На данном уровне уже много что сделано. Необходимо использовать полученный задел. Так, например, во время рабочего визита в Приволжский федеральный округ мне были предоставлены данные, позволяющие сделать вывод, что за счет внедрения передовых технологий взаимодействия между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами можно сократить среднее время выпуска ввозимых товаров до 8 – 10 часов с применением предварительных таможенных деклараций, а среднее время вывозимых товаров сократить до 2 часов, при этом сократив временные затраты участника внешнеэкономической деятельности в целом на совершение всех таможенных операций при импорте продукции до 20 – 25 часов и при экспорте продукции до 14,5 часов.
2-й уровень – межведомственное информационное взаимодействие на национальном уровне, то есть информационное взаимодействие между органами государственной власти одного государства при совершении таможенных операций на территории одного государства – члена Таможенного союза. В настоящее время в каждом государстве это информационное взаимодействие осуществляется по-разному, но в любом случае пока не на том уровне, который необходим для качественного скачка в сфере таможенного регулирования.
3-й уровень – межведомственное информационное взаимодействие на наднациональным уровне, то есть информационное взаимодействие между органами государственной власти разных государств при совершении таможенных операций на территории нескольких государств – членов Таможенного союза. С этой целью планируется создание Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза.
Проект создания данной системы является интеграционным и технологическим, поскольку он ориентирован на создание современной международной интегрированной системы, которая, не подменяя функции национальных систем, должна предоставить реальные правила, механизмы и интерфейсы для межведомственной и международной интеграции информационных ресурсов. В этом основная специфика и в этом же основные риски реализации проекта создания данной системы.
В заключение еще раз подчеркну, что основные усилия Евразийской экономической комиссии и таможенных органов государств – членов Таможенного союза и обязательно совместные с участниками внешнеэкономической деятельности должны быть направлены на:
- развитие и совершенствование нормативной базы Таможенного союза и приведение в соответствие с нею национальных законодательств государств-членов Таможенного союза. Необходимо максимально исключить отсылочные нормы и национальные особенности в деятельности таможенных органов;
- формирование интегрированной информационной структуры юридически значимого межгосударственного обмена данными и электронными документами на таможенной территории Таможенного союза на базе Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли;
- стандартизацию и унификацию реализации таможенных процедур с использованием информационно-программных средств на уровне национальных сегментов информационных систем.
Таким образом, Евразийская экономическая комиссия видит цели и задачи своей работы, осознает угрозы, которые могут возникнуть в случае принятия, или непринятия, или несвоевременного принятия тех или иных решений, но, может быть, не все, поэтому надеемся на обратную связь – приглашаем всех к обсуждению документов, которые размещаются на нашем официальном сайте.